문명사적 대전환기 중앙은행가 인사 기준 달라져야
최종 신뢰 설계자로서의 현실 정책가 리더십 긴요

문명사적 패러다임의 대전환기라 할 수 있는 우리 시대에 중앙은행은 무엇을 해야 하는가. 중앙은행을 이해하는 가장 익숙한 방법은 금리를 바라보는 것이다. 금리를 올릴 것인가 내릴 것인가, 인플레이션을 얼마나 억제할 것인가, 경기의 둔화 또는 과열에 어느 정도 대응할 것인가가 전통적인 통화정책 논의의 중심을 이룬다. 그러나 오늘날 중앙은행이 직면한 현실은 이러한 질문만으로 충분히 설명하기 어려워지고 있다. 인공지능(AI)의 확산, 스테이블코인의 등장, 기후위기, 인구구조의 변화, 지정학적 질서의 재편, 금융의 디지털화가 통화정책이 작동하는 경제적, 제도적 환경을 변화시키고 있기 때문이다.

문명사적 대전환기에 중앙은행이 직면한 근본적인 변화는 정책 수행의 구조적 여건 자체가 달라지고 있다는 데 있다. AI는 생산성과 물가의 관계를 다시 묻고 있으며 스테이블코인은 화폐와 지급결제, 금융과 외환의 경계를 흔들고 있다. 기후위기는 장기적 위험과 정책의 시간 지평이라는 문제를 제기하고 있다. 지정학적 갈등과 공급망의 재편 역시 기존의 인플레이션과 디플레이션 구조를 변화시키고 있다. 중앙은행은 변화하는 경제 질서 속에서 통화정책의 작동조건을 끊임없이 성찰해야 하는 기관이 되고 있다.

특히 AI를 둘러싼 생산성 낙관론은 통화정책의 미래를 생각하게 하는 중요한 사례다. 1990년대 미국의 생산성 호황이 AI에 의해 그대로 재현될 것이라고 단정하기는 어렵다. 문명사적 전환기에는 새로운 기술이 반복적으로 구원의 서사로 등장해 왔다. 증기기관, 전기, 컴퓨터, 인터넷에 이어 AI가 그 계보에 놓여 있다. 새로운 기술은 생산성 향상과 성장 잠재력 확대를 가져올 수 있다. 그러나 기술에 대한 낙관이 정책 결정의 불확실성을 제거해 주는 것은 아니다. AI가 생산성을 높일 것이라는 전망이 잠재성장률의 지속적인 상승을 보장하는 것은 아니며 생산성 향상이 곧바로 세수 증가와 재정 여력의 확대로 이어지는 것도 아니다. 생산성의 과실이 노동과 자본 사이에서 어떻게 배분되는지, 금융시장에 어떤 자산 가격 효과를 발생시키는지, 노동시장과 조세 기반을 어떻게 변화시키는지에 따라 정책적 결과는 달라질 수 있다.

따라서 대전환기의 정책 결정은 특정한 기술 낙관론이나 성장 시나리오에 초점을 맞추는 방식으로 이루어져서는 안 된다. 외려 중요한 것은 전망이 빗나가더라도 작동할 수 있는 정책체계를 설계하는 것이다. 미래를 정확하게 예측하는 기법보다 다양한 미래 상황 전개를 감당할 수 있는 제도적 복원력을 갖추는 역량이 중요해지는 이유다.

필자가 중앙은행의 정책 현장에서 경제를 바라보면서 점차 깨닫게 된 것은 경제가 시장의 가격 메커니즘만으로 움직이지 않는다는 사실이다. 경제는 가격의 질서이면서 동시에 기대와 신뢰의 질서다. 시장은 가격을 형성하지만 시장참가자가 미래를 믿고 현재의 의사결정을 내리게 만드는 것은 제도에 대한 신뢰다. 통화의 가치는 화폐 그 자체에 있는 것이 아니라 화폐를 발행하고 관리하는 제도와 정책에 대한 신뢰에 의해 뒷받침된다. 금융의 안정은 개별 금융기관의 건전성만으로 확보되는 것이 아니라 금융시스템 전체에 대한 신뢰를 통해 가능해진다.

이러한 관점에서 중앙은행의 가장 중요한 자산은 신뢰라고 할 수 있다. 중앙은행에 대한 신뢰가 형성되면 통화정책의 기대경로와 파급경로가 보다 원활하게 작동한다. 반대로 신뢰가 약화되면 동일한 정책 수단으로도 더 큰 비용을 치러야 한다. 중앙은행의 역할을 전통적인 최종대부자(lender of last resort)의 기능에 한정하기보다는 최종 신뢰 설계자(trust designer of last resort)의 관점으로 확장해 바라볼 필요가 있다.

필자가 현장에서 겪어온 세 차례의 위기인 외환위기, 글로벌 금융위기, 코로나19 팬데믹은 서로 다른 형태로 나타난 가운데 공통적인 교훈을 말해준다. 위기는 교과서적인 하나의 변수로 전개되지 않는다. 외환위기에서는 외환시장과 금융시장, 기업과 금융기관의 재무구조, 정책 대응, 국제자본 이동이 동시에 작용했다. 글로벌 금융위기에서는 개별 금융기관의 위험이 금융시스템 전체의 위험으로 전이될 수 있음을 경험했다. 코로나19 팬데믹에서는 통화정책, 재정정책, 금융정책이 긴밀하게 연계되지 않고서는 전례 없는 경제적 충격을 흡수하기 어려웠다. 이러한 경험을 통해 정책은 개별적으로 최적화될 수 있지만 전체적으로는 실패할 수 있음을 보았다.

이는 논리학에서 말하는 구성의 오류(fallacy of composition)와 연결된다. 개별 경제주체에게 합리적인 선택이 전체 경제에서는 반드시 바람직한 결과를 가져오는 것은 아니다. 정책에서도 마찬가지다. 재정정책이 경기부양이라는 측면에서 성공하더라도 통화정책과 충돌할 수 있고 통화정책이 단기적으로 금융시장을 안정시키더라도 장기적으로 자산 가격의 왜곡과 금융 불균형을 확대할 수 있다. 따라서 정책의 핵심은 개별 정책의 최적화가 아니라 정책 간 정합성(coherence)이다. 통화정책·재정정책·금융정책·외환정책은 실제 현실 경제에서는 일상적으로 상호작용한다. 특히 스테이블코인과 디지털금융, AI와 기후위기는 이러한 상호연결성을 더욱 강화하고 있다. 정책당국이 자신의 책무만을 최적화하는 것으로는 전체 시스템의 지속가능성을 보장하기 어려운 이유다.

아울러 통화정책을 순수한 경제모형의 문제로만 바라보는 데에는 한계가 있다. 물가와 성장뿐 아니라 정치적 기대, 재정의 지속가능성, 금융구조 혁신, 무역·통상정책, 지정학적 충격 등을 함께 고려해야 한다. 이러한 변수들이 서로 영향을 주고받는 현실에서 통화정책은 순수한 경제학의 영역을 넘어 정치경제학의 영역으로 들어간다.

그렇다고 중앙은행이 정치의 일부가 되어야 한다는 뜻은 아니다. 오히려 그 반대다. 중앙은행은 정치로부터 독립되어야 한다. 다만 정치경제적 환경으로부터 분리되어 존재할 수는 없다. 중앙은행 독립성이 의미하는 것은 정치와의 단절이 아니라 정치적 압력과 시장의 압력을 동시에 인식하면서도 법적 책무와 장기적인 공공의 이익을 기준으로 판단할 수 있는 제도적·인적 역량이다.

이 대목에서 중앙은행 리더십의 중요성이 등장한다. 중앙은행의 독립성은 제도만으로 완성되지 않는다. 독립성을 실제 정책으로 구현하는 사람의 판단력과 절제가 필요하다. 중앙은행의 법적 독립성이 존재하더라도 정책결정자가 시장의 단기적 요구나 정치적 압력에 지나치게 민감하게 반응한다면 실질적인 독립성은 약화될 수 있다. 반대로 중앙은행이 제도에 가리어 경제와 금융의 현실을 외면한다면 제도에 대한 사회적 신뢰 역시 약화될 수 있다.

필자는 정책이 외부의 정치적 요구나 특정 이해관계집단의 압력에 수동적으로 반응하는 거울 이미지(mirror image)가 되어서는 안 된다고 생각한다. 정책에는 정책 자체의 내생적 질서(endogenous order)가 작동해야 한다. 정책결정자는 정치와 시장의 요구를 이해해야 하지만 그 요구를 그대로 반영하는 사람이 되어서는 안 된다. 다양한 이해관계와 충격을 제도적 룰 속에서 조정하고 단기적 요구와 장기적 공공이익 사이의 균형을 찾아 지속가능한 정책 신뢰를 만들어야 한다.

정책의 핵심은 신뢰의 설계다. 중앙은행의 독립성은 통화에 대한 신뢰를 지키는 제도적 장치이며 재정정책의 규율은 현재 세대와 미래 세대 사이의 신뢰를 유지하기 위한 장치다. 금융규제 역시 금융시장 참가자들이 일정한 규칙을 신뢰하고 이에 따라 행동할 수 있도록 하는 제도적 장치다. 서로 다른 정책 영역을 관통하는 공통의 기반은 신뢰라고 할 수 있다.

이러한 관점에서 스테이블코인은 여러 질문을 제기한다. 민간이 발행하는 디지털 화폐가 지급결제와 가치저장의 기능을 확대해 나갈 경우 화폐에 대한 공적 신뢰와 민간 혁신 사이의 경계는 어떻게 설정해야 하는가. 원화 스테이블코인이 국제적으로 확산된다면 원화 국제화와 지급결제 혁신의 기회가 될 수 있다. 동시에 자본이동과 외환시장 변동성, 금융안정에 새로운 위험을 발생시킬 수도 있다. 스테이블코인은 금융·통화·외환·재정정책 정합성의 시험대가 된다.

AI는 어떠한가. AI가 생산성을 높이고 구조적인 물가안정을 가능하게 할 수 있다는 전망은 충분히 고려할 가치가 있다. 그러나 중앙은행이 그러한 전망을 정책의 확정적인 전제로 받아들여서는 안 된다. AI의 생산성 효과가 현실화되는 속도와 범위는 불확실하며 생산성 향상이 금융시장과 노동시장, 조세 기반, 재정지출에 미치는 효과 또한 반드시 같은 방향으로 나타나는 것은 아니다. AI를 성장률을 높이는 요소로만 보는 경우 정책결정자는 기술 변화가 초래하는 분배·재정·금융구조의 변화라는 더 중요한 문제를 놓칠 수 있다.

문명사적 대전환기에 필요한 중앙은행 리더십은 이러한 복합적인 변화를 이해하는 능력에서 출발한다. 중앙은행가는 불확실한 미래를 정확하게 맞추는 예언자가 아니다. 중앙은행가는 불확실한 미래에 작동할 수 있는 신뢰의 질서를 설계하는 사람이어야 한다. 중앙은행가 인사론으로 논의를 확장하면 결국 사람의 문제로 돌아온다. 문명사적 대전환기에는 중앙은행가를 고르는 기준도 달라져야 한다. 전통적으로 중앙은행가는 거시경제와 통화정책에 대한 전문성을 중심으로 평가되곤 했다. 물론 이러한 전문성은 여전히 필수적이다. 그러나 그것만으로 충분하지 않다. 경제학자를 넘어 현실 정책가가 필요하다.

100년 전 케인스가 강조했듯이 정책결정자는 추상과 구체를 동시에 바라볼 수 있어야 하고 예술가처럼 초연하되 정치인처럼 세상과 가까워야 한다. 문명사적 대전환기의 정책결정자는 더욱 그러하다. 최종 신뢰 설계자는 중앙은행의 새로운 역할에 대한 철학을 넘어 문명사적 패러다임 대전환기에 요구되는 중앙은행 리더십의 새로운 준거가 될 수 있다. 최종 신뢰 설계자는 중앙은행의 전통적인 최종대부자 기능을 확장한 개념에 그치지 않는다. 이는 중앙은행의 존재 이유를 유동성의 최종 공급에서 신뢰의 최종 조건을 설계하는 제도로 확장하여 바라보려는 시도다. 대전환기의 중앙은행은 복합적인 신뢰의 문제와 마주하게 되며 결국 중앙은행 리더십의 미래는 신뢰의 미래를 의미한다. 문명사적 대전환기 중앙은행가 인사 기준이 달라져야 하고 최종 신뢰 설계자로서의 현실 정책가 리더십이 필요하다.
 

[Reading Finance & Economy with Cho, Hong Kyoon] Central Bank Leadership and the Selection of Central Bankers in an Era of Paradigmatic Transformation

What should central banks do in our time, an era that may rightly be described as one of a civilizational and paradigmatic transformation? The most familiar way of understanding a central bank is to look at interest rates. Should rates be raised or lowered? How much should inflation be contained? To what extent should monetary policy respond to an economic slowdown or overheating? These have traditionally been the central questions of monetary policy. Yet the realities confronting central banks today can no longer be adequately explained by these questions alone. The rise of artificial intelligence (AI), the emergence of stablecoins, the climate crisis, demographic change, the reshaping of the geopolitical order, and the digitalization of finance are transforming the economic and institutional environment in which monetary policy operates.

The fundamental change confronting central banks in an era of paradigmatic transformation is that the structural conditions under which policy is conducted are themselves changing. AI is prompting us to reconsider the relationship between productivity and inflation, while stablecoins are blurring the boundaries between money and payments, and between finance and foreign exchange. The climate crisis raises questions about long-term risks and the appropriate time horizon of policy. Geopolitical tensions and the restructuring of global supply chains are also altering the traditional dynamics of inflation and deflation. Central banks are therefore becoming institutions that must continually reassess the conditions under which monetary policy operates within a changing economic order.

The optimism surrounding AI-driven productivity is particularly instructive when considering the future of monetary policy. It would be difficult to assume that the productivity boom of the 1990s in the United States will simply be replicated by AI. During periods of civilizational transformation, new technologies have repeatedly appeared as narratives of economic salvation. The steam engine, electricity, computers, and the internet were all associated with such expectations, and AI now stands in the same lineage. New technologies can indeed generate productivity gains and expand an economy's growth potential. Yet technological optimism does not eliminate uncertainty in policymaking. The expectation that AI will raise productivity does not guarantee a sustained increase in potential growth, nor does higher productivity automatically translate into greater tax revenues or fiscal capacity. Policy outcomes may differ depending on how the gains from productivity are distributed between labor and capital, how they affect asset prices and financial markets, and how they reshape labor markets and the tax base.

Policy decisions in an era of transformation therefore should not be based primarily on a particular form of technological optimism or a single growth scenario. What matters instead is the design of a policy framework that can continue to function even when forecasts prove wrong. The capacity to build institutional resilience capable of accommodating a range of possible futures becomes more important than the ability to predict the future with precision.

What I have gradually come to understand through my experience in central banking is that an economy does not operate through market price mechanisms alone. The economy is governed by prices, but it is also governed by expectations and trust. Markets determine prices, but it is confidence in institutions that enables market participants to believe in the future and make decisions in the present. The value of a currency does not reside in the physical currency itself. It is ultimately underpinned by confidence in the institutions and policies that issue and manage the currency. Financial stability likewise cannot be secured merely through the soundness of individual financial institutions; it depends on confidence in the financial system as a whole.

From this perspective, the most important asset of a central bank is trust. When confidence in a central bank is well established, the expectations and transmission channels of monetary policy tend to function more effectively. When trust weakens, the same policy instruments may come at a substantially higher economic cost. The role of the central bank therefore needs to be viewed not only through the traditional concept of the lender of last resort, but also through the broader perspective of the trust designer of last resort.

The three crises I experienced firsthand in central banking, the Asian financial crisis, the global financial crisis, and the COVID-19 pandemic, were very different in form, yet they conveyed a common lesson. Crises do not unfold through a single textbook variable. During the Asian financial crisis, foreign-exchange and financial markets, the balance sheets of corporations and financial institutions, policy responses, and international capital flows interacted simultaneously. During the global financial crisis, we experienced how risks originating in individual financial institutions could become systemic risks affecting the financial system as a whole. During the COVID-19 pandemic, it became clear that an unprecedented economic shock could not be absorbed without close coordination among monetary, fiscal, and financial policies. These experiences demonstrated that policies can be optimized individually and yet fail collectively.

This is closely related to what economics and logic describe as the fallacy of composition. A choice that is rational for an individual economic agent does not necessarily produce a desirable outcome for the economy as a whole. The same applies to public policy. Fiscal policy may succeed in stimulating economic activity while coming into conflict with monetary policy. Monetary policy may stabilize financial markets in the short run while, over time, contributing to asset-price distortions and financial imbalances. The central challenge of policymaking, therefore, is not the optimization of individual policies but policy coherence.

Monetary, fiscal, financial, and foreign-exchange policies interact continuously in the real economy. Stablecoins and digital finance, AI, and the climate crisis are further strengthening these interconnections. It is increasingly difficult to ensure the sustainability of the overall system simply by having each policymaking institution optimize its own mandate.

There are also limits to viewing monetary policy purely through the lens of economic models. Policymakers must consider not only inflation and growth, but also political expectations, fiscal sustainability, financial innovation, trade and commercial policy, and geopolitical shocks. Once these variables are understood as interacting with one another, monetary policy moves beyond the boundaries of pure economics and enters the realm of political economy.

This does not mean that central banks should become part of politics. Quite the contrary. Central banks must remain independent of politics. Yet they cannot exist in isolation from the political-economic environment. Central bank independence should not be understood as a complete separation from politics. Rather, it requires the institutional and human capacity to recognize both political and market pressures while making decisions on the basis of statutory mandates and long-term public interests.

This is where central bank leadership becomes crucial. Central bank independence cannot be fully realized through institutional arrangements alone. It requires the judgment and restraint of the people who translate independence into actual policy. Even where a central bank enjoys formal legal independence, its substantive independence can be weakened if policymakers become excessively sensitive to short-term market demands or political pressures. Conversely, if a central bank becomes so insulated behind institutional arrangements that it loses sight of economic and financial realities, public confidence in the institution itself may also deteriorate.

I do not believe that policy should become a mirror image of external political demands or pressure from particular interest groups. Policy must possess an endogenous order of its own. Policymakers should understand the demands of politics and markets, but they should not simply reproduce them. They must reconcile competing interests and shocks within an institutional framework, balance short-term demands against long-term public interests, and thereby build sustainable confidence in policy.

The essence of policymaking is therefore the design of trust. Central bank independence is an institutional mechanism for preserving confidence in money. Fiscal discipline is a mechanism for sustaining trust between present and future generations. Financial regulation is likewise an institutional framework that enables market participants to trust a set of rules and act accordingly. Trust can therefore be understood as the common foundation underlying different areas of economic policy.

Stablecoins illustrate this point particularly well. If privately issued digital currencies expand their functions as means of payment and stores of value, how should the boundary between public trust in money and private-sector innovation be defined? If won-denominated stablecoins expand internationally, they could create new opportunities for the internationalization of the won and for innovation in payments. At the same time, however, they could generate new risks through capital flows, foreign-exchange market volatility, and financial instability. Stablecoins therefore represent a test of coherence across financial, monetary, foreign-exchange, and fiscal policies.

What about AI? The prospect that AI could raise productivity and contribute to structurally lower inflation is certainly worth considering. Yet central banks should not adopt such a prospect as an unquestioned premise for policymaking. The speed and scale of AI-driven productivity gains remain uncertain, and the effects of productivity growth on financial markets, labor markets, the tax base, and fiscal expenditure need not move in the same direction. If AI is viewed merely as a factor that raises economic growth, policymakers may overlook the more consequential changes it could generate in distribution, fiscal structures, and the architecture of finance.

The central bank leadership required in an era of paradigmatic transformation begins with the ability to understand these complex and interconnected changes. A central banker is not a prophet capable of accurately forecasting an uncertain future. Rather, a central banker should be someone capable of designing an architecture of trust that can function under conditions of uncertainty.

Once the discussion is extended to the selection of central bankers, the issue ultimately becomes a question of humans. The criteria for selecting central bankers must therefore evolve in an era of paradigmatic transformation. Traditionally, central bankers have been assessed primarily on their expertise in macroeconomics and monetary policy. Such expertise remains indispensable. But it is no longer sufficient. What is needed is not merely an economist, but a practical policy leader.

As John Maynard Keynes emphasized a century ago, a policymaker must be capable of seeing the abstract and the concrete simultaneously, remaining detached like an artist while staying close to the realities of the world like a politician. This is even more important for policymakers operating in an era of civilizational transformation.

The trust designer of last resort can serve not merely as a philosophy for redefining the role of the central bank, but as a new benchmark for central bank leadership in an era of paradigmatic transformation. The concept goes beyond simply expanding the traditional function of the central bank as lender of last resort. It represents an attempt to redefine the very purpose of the central bank, from being the ultimate provider of liquidity to becoming the institution responsible for designing the ultimate conditions of trust.

In an era of transformation, central banks will confront increasingly complex and interconnected forms of trust. Ultimately, the future of central bank leadership is inseparable from the future of trust itself. The criteria for selecting central bankers must therefore evolve. What is needed is a form of leadership grounded in practical policymaking and capable of serving as a trust designer of last resort.
  

 

● 조홍균은

법·제도경제학자이자 35년 경력 중앙은행가. 경제, 금융, 기업 관련 정책과 제도를 주로 천착했다. 통화금융정책, 금융체제, 금융감독, 금융산업, 기업정책, 법경제 실무와 이론에서 전문성을 쌓았다. 중앙은행과 정부, 국제기구, 학계, 언론계 등에 걸쳐 폭넓게 이력을 쌓았다.

△ 미 워싱턴대 법학박사(J.D./J.S.D., 법경제학) △ 1989년 한국은행 입행 △ 1990년 조사제1부 조사역 △ 1999~2012년 정책기획국 과장 차장 팀장 △ 2016년 금융감독원 거시감독국 파견국장 △ 2017년 한국금융소비자학회 부회장 △ 2018년 한국금융연수원 교수 △ 2022년 경제연구원 부원장 △ 저서: 우리 시대의 금융경제 읽기(박영사, 2025년) △ 2025년~ 고려대 행정전문대학원·법무대학원 교수, 한국은행 경제연구원 객원연구위원

KPI뉴스 / 조홍균 객원논설위원 hongkyooncho@korea.ac.kr

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