美연준 리더십 파월에서 워시로 변화···기대와 우려 교차
중앙은행제도 견고함에도 전환기 정책 사람의 역량 중요

케빈 워시가 상원 본회의 인준을 받으면서 제롬 파월로부터 미국 연방준비제도(연준) 의장직을 이어받는다. 파월의 임기는 5월 15일 만료한다. 8년 만의 미 중앙은행 수장 교체다. 워시 취임 이후 연준의 통화정책 향배는 초미의 글로벌 관심사다.
 

 

워시의 취임은 연준의 정책에 어떠한 변화와 영향을 가져올까. 워시가 주장한 대로 인공지능(AI)의 생산성 향상이 인플레이션 압력을 완화하고 도널드 트럼프 대통령이 강력히 원하는 금리 인하를 가능하게 할 수 있을 것인가. 전임 제롬 파월 의장이 보여준 것처럼 트럼프 대통령의 압박에 굴하지 않고 독립적으로 통화정책을 결정할 수 있을 것인가. 엘리자베스 워런 민주당 상원의원 등 일각의 비판처럼 워시가 트럼프의 꼭두각시로 전락할 위험성은 없는 것인가. 중앙은행의 독립성을 굳건히 지켜 중앙은행가의 모범으로 평가받아 온 파월 의장과 대비할 때 워시를 바라보는 시각에는 기대와 우려가 교차하는 부분이 적지 않을 것이다.

연준의 현 상황은 다소 복합적이다. 워시의 AI 낙관론 서사에 관해서도 AI가 인플레이션에 미치는 영향은 여전히 불확실하다는 견해가 연준 내부에서 나오고 있다. AI가 장기적으로 생산성 향상을 가져와 인플레이션 없는 성장을 구가할 수 있다는 워시의 주장에 동의하면서도 단기적으로는 AI가 수요를 자극하는 자본 지출 등으로 인플레이션을 완화하기보다 오히려 부추길 가능성마저 지적하고 있다. AI가 인플레이션에 미치는 영향에 관한 판단은 공급 및 수요 요인에 대한 전반적인 비교 분석을 요구한다. 그러므로 AI의 잠재력에만 기반하여 당장 통화정책 기조를 조정하려는 생각은 성급하다는 시각이다.

지난달 연방공개시장위원회(FOMC) 정례회의에서 트럼프의 꼭두각시 역할을 해오다 워시에게 연준 이사직을 물려준 스티븐 미란만이 금리 인하를 주장했고 미란을 제외한 FOMC 위원 전원은 금리 동결 결정을 했다. 특히 세 명의 FOMC 위원들은 통화정책 결정문의 금리 인하 가능성 시사 표현에 반대표를 던졌다. 모두가 지역 연준 총재들이다. 닐 카슈카리 미니애폴리스 연준 총재, 베스 해맥 클리블랜드 연준 총재, 로리 로건 댈러스 연준 총재다. 현재 경제 상황을 고려할 때 명확한 통화 완화 기조는 더 이상 적절하지 않다는 생각을 밝혔다. 이들의 반대 의견은 향후 워시의 금리 인하 주장에 찬성표를 던지지 않겠다는 강력한 신호로 해석되고 있다.

작금의 이러한 형국은 파월에서 워시로 의장이 바뀌어도 연준의 정책이 신중과 균형에서 벗어나거나 급격하게 전환되기는 어려움을 시사한다고 볼 수 있는 것인가. 그렇다면 이렇게 만들 수 있는 근본적인 원동력은 무엇이라 할 수 있는가. 연준이라는 독특한 중앙은행 제도에서 중요한 단서를 찾을 수 있다. 핵심은 연준의 정책 결정에서 견제와 균형이 작동하도록 하는 가운데 정치적 압력을 견딜 수 있도록 설계된 제도의 힘이다.

1913년 연준법 제정으로 설립된 연준은 두 축으로 구성된다. 워싱턴 D.C.에 있는 연준 이사회와 미 전역에 걸쳐 있는 12개의 지역 연준이다. 연준 이사회는 대통령이 지명하고 상원의 인준을 받아 임명되는 7인의 이사로 구성된다. 연준 의장도 7인의 이사 중 1인이다. 이사의 임기는 14년이다. 대통령과 상원이라는 중앙정치권력이 임명에 관여하지만 긴 임기로 인해 단기 정치 사이클과는 분리된다. 12개 지역 연준 총재는 각 지역 연준 이사회가 투표를 통해 선임하며 대통령에게 임명이나 해임 권한이 없다. 중앙정치권력의 압력에서 자유롭다. 연준 통화정책 결정의 심장부인 FOMC는 연준 이사와 지역 연준 총재로 구성된다. 중앙과 지역이 함께 통화정책 결정에 참여한다.

제도적으로 보면 연준은 사람 중심의 시스템이라기보다는 구조 중심의 시스템이라고 할 수 있다. 연준 의장이 바뀌어도 정책이 일거에 바뀌기 어려운 구조다. 중앙은행 제도의 정치경제적 균형 장치가 작동하는 구조라고 하겠다. 연준법은 단일한 세력에 통화정책을 맡기지 않았다. 워싱턴 D.C.의 연준 이사회와 중앙정치권력에서 자유로운 지역 연준이 공존하도록 하며 이들이 함께 참여하는 FOMC라는 집합적 의사결정기구를 통해 통화정책을 결정하도록 했다. 이러한 설계는 중앙은행의 독립성을 제도적으로 뒷받침한다. 정치적 압력은 때때로 나타날 수 있겠지만 연준의 제도적 구조는 그 압력이 단일한 경로를 통해 바로 다가오기 어렵게 되어 있다. 연준의 제도적 강점은 권력이 단숨에 정책을 장악할 수 없도록 만든 구조에 있다. 구조가 정책을 제어하도록 설계된 것이다.

그렇다면 이토록 구조가 견고하게 설계된 연준이기에 연준 의장 교체라는 리더십 변화는 중요하지 않은 것인가. 그렇지는 않다. 연준의 독특한 구조는 정책의 독립성을 기하는 데 강력한 완충 장치가 되고 있음이 분명하지만 모든 상황에서 정치적 영향력을 무력화하는 방탄 시스템은 아니다. 연준 독립성이 사람의 의지만이 아니라 구조의 힘에서 나오지만 구조만으로 충분하다고 보기는 어려운 대목이 있다.

FOMC의 집합 의사결정 구조에서 대통령 인사권 밖에 있는 지역 연준 총재의 FOMC 참여와 14년 임기의 연준 이사가 정치적 압력을 분산하고 있으나 이는 압력을 완전히 제거한다기보다는 그 전달 속도를 늦추고 강도를 약하게 하는 장치로 볼 수 있다. 즉 연준이 정치로부터 완전히 자유로운 기관은 아니며 정치가 손쉽게 정책을 지배하지 못하도록 설계된 기관이라고 할 수 있다.

중앙은행은 제도이자 동시에 사람이 운영하는 조직이다. 연준이 역설적으로 정책 판단에서 안전한 경우는 예컨대 인플레이션이 심각하고 금융위기가 명백할 때이다. 이러한 시기에는 정책 선택이 비교적 확실하고 누가 의장이 되든 정책에 큰 차이가 없을 수 있다. 연준이 취약한 경우는 정책 판단이 다소 모호한 때이다. 바로 지금과 같은 패러다임 전환기의 경제환경일 수 있다. 이 경우에는 정치적 서사 또는 압력이 개입될 여지가 있다. 중앙은행의 독립성은 제도적으로 한번 확보하면 고정되는 것이 아니라 지속 가능하도록 사람이 유지하고 관리해야 하는 현실 속의 균형 상태로 보는 것이 설득력이 있다. 정책 수행의 불확실성이 높은 시기일수록 제도적 장치만으로 충분하지 않고 제도를 운영하는 사람의 판단 역량이 중요해진다.

파월에서 워시로의 미 연준 리더십 전환은 중앙은행이 무엇으로 만들어지는가를 새삼 성찰하도록 하고 있다. 제도인가, 사람인가. 연준의 현실은 그 어느 하나만으로 충분하지 않음을 말해준다. 중앙은행은 좋은 제도만으로 충분하지도 않고 좋은 사람만으로 충분하지도 않다. 한국은행을 포함한 모든 중앙은행에 적용되는 제도와 사람의 중요성을 생각한다. 궁극적으로 좋은 중앙은행은 좋은 제도와 좋은 사람으로 만들어진다. 지금 출범하는 워시의 연준도 마찬가지다.

[Reading Finance & Economy with Cho, Hong Kyoon] Launch of Kevin Warsh's Fed: The Power of Institutions and Human Capabilities Are Important

Following Senate floor confirmation, Kevin Warsh is succeeding Jerome Powell as Chair of the U.S. Federal Reserve. Powell's term expires on May 15. This marks the first change in the head of the U.S. central bank in eight years. The direction of the Fed's monetary policy following Warsh's inauguration is a matter of intense global interest.

What changes and impacts will Warsh's inauguration bring to the Fed's policy? Will the productivity improvements driven by artificial intelligence (AI), as Warsh claims, be able to alleviate inflationary pressures and enable the interest rate cuts strongly desired by President Donald Trump? Will he be able to make independent decisions on monetary policy without yielding to President Trump's pressure, as demonstrated by his predecessor, Jerome Powell? Is there no risk that Warsh could degenerate into Trump's puppet, as criticized by some, including Democratic Senator Elizabeth Warren? In contrast to Chair Powell, who has been regarded as a model for central bankers for steadfastly upholding the central bank's independence, it is believed that there is considerable overlap between expectation and concern regarding Warsh.

The current situation at the Federal Reserve can be described as somewhat complex. Even regarding Warsh's narrative of AI optimism, views are emerging within the Fed that the impact of AI on inflation remains uncertain. While agreeing with Warsh's argument that AI can lead to inflation-free growth by improving productivity in the long term, critics point out the possibility that, in the short term, AI could fuel rather than mitigate inflation through demand-stimulating capital expenditures. Judging the impact of AI on inflation requires a comprehensive comparative analysis of supply and demand factors. Therefore, the view is that it is premature to attempt to adjust the monetary policy stance immediately based solely on the potential of AI. For Warsh to have confidence in his policy, he will need to carefully examine the impact of AI on productivity and inflation while listening to the various opinions of Fed policymakers.

At last month's regular Federal Open Market Committee (FOMC) meeting, only Stephen Miran, who had acted as Trump's puppet before handing over his Fed board seat to Warsh, advocated for an interest rate cut; all other FOMC members, excluding Miran, decided to keep rates unchanged. In particular, three FOMC members voted against the wording in the monetary policy statement that hinted at the possibility of a rate cut. All of them are regional Fed presidents: Neel Kashkari, President of the Minneapolis Fed; Beth Hammack, President of the Cleveland Fed; and Lorie Logan, President of the Dallas Fed. They expressed the view that a clear stance of monetary easing is no longer appropriate given the current economic conditions. Their dissenting opinions are being interpreted as a strong signal that they will not vote in favor of Warsh's arguments for rate cuts in the future. It would be considered a balanced approach for Warsh to listen to dissenting opinions as well.

Does the current situation suggest that even with the change in Chair from Powell to Warsh, it will be difficult for the U.S. Federal Reserve's policy to deviate from prudence and balance or to undergo abrupt shifts? If so, what is the fundamental driving force that enables this? Important clues can be found within the unique central banking institutions of the Federal Reserve. The key is the power of institutions designed to withstand political pressure while ensuring that checks and balances operate in the Fed's policy decisions.

Established by the Federal Reserve Act of 1913, the Federal Reserve consists of two pillars: the Board of Governors in Washington, D.C. and 12 regional Feds located across the United States. The Board of Governors is composed of seven governors appointed by the President upon nomination and Senate confirmation. The Chair of the Federal Reserve is also one of these seven governors. The term of office for governors is 14 years. Although central political powers, the President and the Senate, are involved in the appointments, the long tenure keeps them separate from short-term political cycles. The presidents of the 12 regional Feds are appointed by vote of their respective regional boards, and the President has no authority to appoint or dismiss them. They are free from central political power pressure. The FOMC, the heart of the Fed's monetary policy decisions, is composed of the board governors and the regional Fed presidents. Both the central and regional levels participate in monetary policy decisions.

Institutionally speaking, the Fed can be described as a structure-centered system rather than a people-centered one. It is structured in such a way that policy is difficult to change abruptly even when the Fed Chair changes. It can be described as a structure where the political and economic balancing mechanism of the central banking institutions operates. The Federal Reserve Act did not entrust monetary policy to a single force. Instead, it ensured the coexistence of the Board of Governors in Washington, D.C. and regional Feds free from central political power, and mandated that monetary policy be decided through the FOMC, a collective decision-making body in which they participate together. This design institutionally supports the independence of the central bank. While political pressure may arise from time to time, the Fed's institutional structure makes it difficult for such pressure to approach directly through a single channel. The Federal Reserve's institutional strength lies in its structure which prevents political power from seizing control of policy in an instant. It is designed so that the structure controls policy.

If so, does this mean that the leadership change, the replacement of Fed Chair from Powell to Warsh, is insignificant given the Fed's institutionally robust design? I do not believe so. While the Fed's unique institutional structure clearly serves as a powerful buffer to ensure policy independence, it cannot be considered a bulletproof system that neutralizes political influence in all situations. Although the Fed's independence stems from the power of its structure rather than just human will, there are aspects where it is difficult to view structure alone as sufficient.

In the collective decision-making structure of the FOMC, the participation of regional Fed presidents who are outside the President's power of appointment and the 14-year terms of Fed governors help to disperse political pressure; however, this should be viewed as a mechanism to slow down the transmission of political pressure and weaken its intensity rather than completely eliminating it. In other words, the Fed is not an institution completely free from politics, but rather one designed to prevent politics from easily dominating policy.

Central banks are institutions, yet at the same time, they are organizations operated by people. Paradoxically, the Federal Reserve is safe in its policy judgments when, for instance, inflation is severe and a financial crisis is evident. During such times, policy choices are relatively certain, and there may be little difference in policy regardless of who serves as Chair. The Fed is vulnerable when policy judgments are somewhat ambiguous. This may be precisely the current economic environment of a paradigm shift. In such cases, there is room for political narratives or pressure to intervene. It is persuasive to view the independence of a central bank not as something fixed once institutionally secured, but as a state of equilibrium in reality that must be maintained and managed by people to ensure sustainability. The higher the uncertainty in policy implementation, the more critical the judgment capabilities of the people operating the institutions become, as institutional mechanisms alone are insufficient.

The leadership transition at the U.S. Federal Reserve from Powell to Warsh prompts a renewed reflection on what constitutes a central bank. Is it institutions or people? The reality of the Fed demonstrates that neither alone is sufficient. A central bank is not sufficient with just good institutions, nor is it sufficient with just good people. I reflect on the importance of both institutions and people, which applies to all central banks, including the Bank of Korea. Ultimately, a good central bank is built upon both good institutions and good people. The same applies to Warsh's Fed which is launching now.

 

 

●조홍균은

법·제도경제학자이자 35년 경력 중앙은행가. 경제, 금융, 기업 관련 정책과 제도를 주로 천착했다. 통화금융정책, 금융체제, 금융감독, 금융산업, 기업정책, 법경제 실무와 이론에서 전문성을 쌓았다. 중앙은행과 정부, 국제기구, 학계, 언론계 등에 걸쳐 폭넓게 이력을 쌓았다.

△ 미 워싱턴대 법학박사(J.D./J.S.D., 법경제학) △ 1989년 한국은행 입행 △ 1990년 조사제1부 조사역 △ 1999~2012년 정책기획국 과장 차장 팀장 △ 2016년 금융감독원 거시감독국 파견국장 △ 2017년 한국금융소비자학회 부회장 △ 2018년 한국금융연수원 교수 △ 2022년 경제연구원 부원장 △ 저서: 우리 시대의 금융경제 읽기(박영사, 2025년) △ 2025년~ 고려대 행정전문대학원·법무대학원 교수, 한국은행 경제연구원 객원연구위원

 

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